孙占卿：加强利益平衡机制建设，破解城市建设邻避难题

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导语：

在城镇化快速发展的过程中，随着居民维权意识提高，以及对公共服务质量、居住环境、房产价值等因素的关注度上升，其对城市基础设施项目负面影响的容忍度呈现下降趋势。如今，城市人口愈发密集、存量土地空间减少，基础设施项目建设牵涉公众切身利益，“邻避效应”（NIMBY）不可避免地成为地方治理与政府公信力的突出挑战。

本文作者认为，“邻避效应”的变化既受到设施本身特征的影响，也与居民认知和需求的变化密切相关，破解邻避问题需在城市整体发展与个体利益间寻求平衡。他指出，鉴于城市更新和基础设施建设的迫切需求，亟需建立健全统一领导、分级协调、高效配置的邻避问题解决机制。

*本文作者：孙占卿 广州市社会科学院城市治理研究所 副所长

在城市化迈向高质量发展的过程中，市民对公共服务的需求持续提升，对承载服务的基础设施建设的容忍度却显著降低。两种需求之间的张力，正成为城市建设的重大挑战——一边是市民对交通便利、环境卫生、医疗养老设施的需求不断增加，另一边是周边居民对噪声、拥堵、卫生等问题的忍耐度不断降低，要求道路、环卫、医疗养老等基础设施不要建在自己居住的片区。

这种既对待建公共基础设施有强烈需求，又担心自身利益受到影响，要建但又“不能建在我家后院”的抗议被称为“邻避问题”（Not In My Back-Yard），目前已经成为困扰我国城市基础设施建设的一大难题。

“Not In My Backyard”（不要建在我家后院），最初被用来描述居民对其居住区域附近核电站等基础设施的反对心理。美、日、德，法等国家在20世纪工业化过程中均出现这一现象。图源：Wikimedia Commons

城市建设领域的邻避形势

邻避问题的产生与城市功能布局、市民需求变化密切相关，在不同城市发展阶段呈现出显著差异。

在城市化的早期阶段，邻避问题主要集中于工业污染设施，例如化工厂、炼油厂和大型工业园区。这些设施通常因噪声、废气、废水排放等直接环境污染，导致周边居民对健康和居住环境的担忧而爆发邻避抗争。此时，工业区的建设通常优先于居住区开发，工业与生活空间的混杂布局是矛盾的主要来源。

早期城市规划没有设置足够的工业缓冲区，导致工业设施与居民区“贴邻而建”，政府往往在此期间往往采取“头痛医头”的方式，未从根源解决矛盾。图源：新华社

随着城市化进入成熟阶段，城市规划逐步优化，工业区与居住区形成明确区隔，工业设施的邻避问题逐步减少。

然而，城市功能多元化和市民需求的升级，使得邻避问题的焦点逐渐转向公共服务设施建设。

此类设施包括垃圾焚烧厂、污水处理厂、变电站以及医疗废弃物处理中心等。虽然这些设施对于城市功能完善和居民生活质量提升至关重要，但它们对环境、美观和心理的潜在影响，仍然成为公众抗争的主要原因。

在经济下行阶段，政府希望通过加大基础设施投资拉动经济增长，进行逆周期调节，但在社会情绪普遍低落的背景下，大规模基建项目可能激发更为剧烈的邻避效应。由于经济压力增大，民意对公共政策的关注度提高，邻避设施对部分地区居民利益的减损，极易引发网民共情。

党的十九大报告指出，要着力解决突出环境问题，加强固体废弃物和垃圾处置。图源：新华社

理论上讲，“邻避运动”的实施主体应主要是“邻避设施”周边一定范围内的居民。然而，随着人们环保意识和参与社会活动的意识的提升，当代“邻避运动”涉及的利益主体范围更广泛，参与主体更多，诉求更为复杂，对公共工程项目的冲击也更强。邻避事件不断出现，也对城市管理和发展带来新的挑战。

邻避效应分化，交通类项目风险上升

“邻避效应”主要受两方面因素影响，一是设施影响程度，二是居民认知情况，二者的消长变化带来邻避效应变化。

居民认知改变带来设施邻避效应变化。一般从设施造成的影响维度，将引发邻避效应的设施分为环境污染型、风险集聚类型、心理不悦型、污名化型四类。然而，一类设施是否产生邻避效应取决于社会常识，例如近几年随着人口老龄化加剧，以及受到公共卫生事件增多的影响，医院的邻避效应明显降低；伴随无线网络成长起来的年轻人对5g基站的排斥也显著减少。

设施的空间特征决定了它的影响范围和优化难度，“点状”“块状”设施的邻避效应下降，“线状”设施的邻避效应提升。

“点状”“块状”由于影响区域相对集中，优化建设方案的难度较小，随着施工和运营管理技术的发展，近年因此引发的邻避问题呈下降趋势。2010年前后邻避事件遍地开花的变电站和垃圾焚烧厂，近年来邻避效应已经大幅降低。

变电站争议减少的主要原因是下沉式建设方案和低频噪声隔断降低了抗议。垃圾焚烧厂抗议减少，则是由于经验表明处理工艺和运营管理可以极大降低对周边居民的干扰，2019年底，广州同步建设五个垃圾焚烧电厂和四个生物质处理项目，全部项目平稳落地，实现项目实施“零纠纷”。

近年来，深圳创新“能源生态园”建设模式，打破了人们对垃圾焚烧发电厂的固有印象，变“邻避设施”为市民游客争相参观的“网红打卡地”，图源：新华社

相比之下，如城市道路等“线状”设施，由于影响范围大、方案优化难度大，正成为邻避风险上升的领域。如联系粤港澳大湾区东西的南大干线对广州番禺北部片区经济社会发展意义重大，因沿线居民反对延宕多年，严重影响了番禺区的发展，建成通车后又迅速成为居民投诉热点。

即使建成多年的“线状”设施也难逃邻避争议。近年来北京、上海大规模为建成多年的高桥桥加装隔噪屏障，究其原因是沿线居民对美好生活环境的需求提升，对噪声和扬尘容忍度下降，投诉上升。

广州也有多宗案例发生。例如，2020年5月，广州市黄埔区保利罗兰花园业主投诉毗邻的京港澳高速北二环致使住宅小区噪声严重超标，要求政府和开发商推进噪声整治工作。城市的交通道路网基础设施建设滞后于城市经济发展，基础设施供给不足已成为超大城市建设的主要障碍。

城市交通项目邻避风险上升

由于城区居住房屋日渐稠密，新建交通设施不可避免会影响到附近居民，由于交通设施多数属于永久性项目，一旦建成，对周边造成的影响不可逆，因此居民在明确看到效果前往往保持更加谨慎的态度。

（一）影响房价是交通设施主要邻避成因

交通设施对周边居民的影响，主要包括三个方面。

一是对居住品质的影响。路桥可能带来交通噪声、扬尘、空气污染等问题，直接影响沿路居民生活。

二是房价的直接影响。靠近道路一侧的住宅价值受路桥影响最为明显。

三是对片区房价的影响。路桥、隧道的跨区连接功能，可能引发区域产业经济布局调整，改变中心城区商业和房地产的稀缺性。

针对快速路高架桥建设的“邻避”问题在许多城市均有发生。图源：新华社

对房价的影响是多数居民最关心的问题。多数居民对道路建设持理解态度，一是道路噪声、扬尘等问题一定程度上可以通过施工和屏蔽等方式进行优化，二是道路建设可以带来便利。

交通项目对房价的影响却是每个家庭都必须面对的重大事项，房屋是多数市民的主要财产，交通项目对房价的影响动辄数十万甚至更多，使得受影响的居民很难做出支持建设的决定。

另外，在项目调研沟通阶段，部分市民对房价这类利益问题羞于启齿，或者认为政府不可能做出补偿，往往将反对的理由集中在环保等问题上，加大了沟通成本，使得邻避问题的协调解决更为复杂。

（二）平衡利益是破解邻避问题的关键

长期以来，对邻避效应似乎形成了两种针锋相对的观点。从政府或城市发展角度看，有观点认为设施周边居民过于自私，以一己私利影响城市建设；从周边居民的角度看，他们则认为项目建设过于独断，他们并不是反对公共项目，只是希望项目不要损害个人利益。

随着城市存量空间进一步减少，建立理性的邻避化解机制是城市建设和更新的重要基础机制。邻避的理性抗议是一种正常表达，有助于政府进一步优化项目设计和施工方案。

一是有利于促进信息公开透明。居民的质疑和反对，往往可以促进政府和企业更加公开透明地披露项目信息，接受公众监督。

二是推动决策优化。通过居民的反馈，政府可以更全面地了解项目可能带来的影响，从而优化项目设计和施工方案。

三是加强政府与居民沟通。通过解释规划和建设施工方案，回应居民的诉求，可以加强政府与居民之间的沟通，提高公共服务水平和社会和谐。

居民的利益诉求具有合理性，应该纳入项目建设整体考虑。

一是整体利益的提升应该以改善个体利益为基本原则。尽管公共设施建设符合城市发展整体利益，但设施对周边居民的利益损害是客观事实，对公共利益的追求不能以市民个体利益为代价，相反，城市发展应该以提升每个市民的获得感为目标。

二是公共设施建设应该考虑公平性原则。邻避设施的选址往往涉及负外部性，居民的反对既是对设施直接影响的抵触，也是对利益分配不均的表达。

第三，居民对房产贬值、环境恶化、生活质量下降等问题的关注，符合对自身合法权益保护的诉求。

从利益平衡入手，才是化解邻避问题的有效方法。

首先，利益影响是邻避问题的核心环节。目前关于邻避纠纷化解的研究，多数将破解焦点放在加强对话和信息公开上，试图回避利益补偿问题，但利益影响才是邻避问题的关键。加强对话和信息公开，只是搭建理性沟通的路径。

其次，通过合理补偿化解邻避纠纷已经有大量成熟经验可以借鉴。如广州垃圾焚烧厂建设过程通过公示风险评估、引入先进环保技术，并为周边社区设立专项基金，实现利益补偿和风险控制双赢；美国部分风力发电项目通过将部分收益分配给周边社区，用于公共设施建设或居民现金补贴，提升社区接受度。

美国得克萨斯州Sweetwater风电场作为美国最大的风力发电场之一，该项目不仅通过租金支持当地农场主，还为社区设立了公共基金，用于支持地方基础设施的升级。图源：Wikimedia Commons

第三，利益平衡可以有很多种方式。例如，针对房产贬值和环境影响，可以提供货币补偿或购房优惠，缓解居民的经济损失，除了经济补偿，还可以通过给受损社区增加公共服务、提升社区设施等方式，促进不同社区的利益平衡。

建立健全邻避问题解决机制建议

鉴于城市加快城市更新和基础设施建设的迫切需求，急需建立健全统一领导、分级协调、高效配置的邻避问题解决机制。

（一）加强地方立法，建立健全城市建设生态补偿制度

一是统筹配置生态补偿资源，对全市不同领域城市建设项目进行统筹，实现就业机会、补偿资金等生态补偿资源的统筹利用；

二是建立城建生态补偿基金，对城市道路、垃圾收集等非生产性设施提供生态资金支持；

三是通过立法明确对受到邻避项目影响的居民及其房屋财产给予生态补偿和优先招聘，通过经济和就业补偿方式，降低周边群众对项目的反感。

（二）制定城建领域邻避问题的处置机制和方案指引

第一，通过部门规章建立市区两级城建领域邻避问题的分级综合处置机制，建立跨部门合作、实现资源整合利用的工作办法；

第二，加强跨区域项目的前期内部征询意见，在规划和布局方面加强政府、产业、居民等不同界别领域的意见调查，提高方案的适应性；

第三，设计邻避问题处置方案模板，组建邻避问题专家委员会，召集职能部门、建设单位、施工单位、咨询单位、研究机构相关问题专家，设计解决邻避问题解决指南，包括邻避问题发生发展机制、重点人群甄别、处置流程、协调层级、协调参考方案。

（三）提高规划环评、社评质量，提高源头化解能力

第一，提高项目环评、社评的行业标准，设计更高质量的环评、社评模板，加大费用投入，提高质量要求；

第二，明确分类界定“利益相关者”标准，改变简单以距离范围划定利益相关者的情况，提高不同项目中利益相关者调查的全面性和针对性，充分收集受访者意见尤其是反对者意见；

第三，加强环评、社评质量担保，通过行业担保或者评估单位担保等方式，促使评估单位增强质量意识和全周期服务意识，加强前期调查深度。

（四）探索邻避争议建筑征收再开发模式

引发邻避争议的建筑以老建筑和临街建筑为主。在协商难以奏效的情况下，建议通过对相关建筑整体征收置换方式降低沟通成本，避免浪费时间，征收的房屋一是可以纳入城市更新范围，二是可以通过装修改造作为人才公寓或公租房使用。

*本文作者：孙占卿 广州市社会科学院城市治理研究所副所长

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